二二八事件真相與轉型正義報告稿
一、序
近兩年財團法人二二八事件紀念基金會工作要點之一，就是推動二二八轉型正義報告的研究工作。這個工作固然是政府轉型正義政策落實的一部分，也是二二八事件紀念基金會的法定職責。根據「二二八事件處理及賠償條例」第三之一條規定，「二二八事件真相調查、史料之蒐集及研究」及「釐清相關責任歸屬」，基金會理應持續進行二二八事件的真相和事件責任歸屬的研究。因此，在「促進轉型正義條例」完成立法工作之前，基金會就在國家人權博物館（籌備處）和內政部的經費協助下，開始籌組「二二八事件真相與轉型正義」研究小組。研究小組由陳儀深（國史館館長）擔任主持人，我擔任協同主持人，參與的學者、專家包括黎中光（國史館主任秘書）、何義麟（台北教育大學台灣文化研究所教授）、許文堂（中央研究院近代史研究所副研究員）、蘇瑤崇（靜宜大學通識教育中心教授）、劉恆妏（台灣師範大學公民教育與活動領導學系副教授）、林正慧（中央研究院台灣史研究所助研究員）、歐素瑛（國史館修纂處纂修）、吳俊瑩（國史館修纂處協修）等人。再邀請中央研究院台灣史研究所許雪姬所長、台北教育大學台灣文化研究所名譽教授李筱峰擔任顧問，負責文稿的審查工作（後來又邀請中央研究院台灣史研究所兼任研究員黃富三、前國史館修纂處處長侯坤宏、嘉義大學公共政策研究所教授許志雄等人加入審查工作）。
在計畫展開之初，基金會就已經思考與促進轉型正義委員會的配合問題，因此，「二二八事件真相與轉型正義」研究成果，將以《二二八事件真相與轉型正義報告稿》的方式，送促進轉型正義委員會以作為撰寫轉型正義報告二二八事件部分的參考。另一方面，在英文翻譯、出版的方面，也與促進轉型正義委員會合作，共同推動。
至於整個研究工作的展開，是在1992年行政院《「二二八事件」研究報告》和2006年本基金會的《二二八事件責任歸屬研究報告》的基礎上，由團隊成員根據新出土的檔案、史料，並針對過去囿於時間及環境因素未及處理的部分，分篇撰寫。在團隊同仁及基金會外專家學者的協助下，在2018年11月與2019年7月，先後舉行了期中和期末報告的研討會。除了研討會透過學者、專家的對話討論外，文稿也在學者、專家審查後，再經作者修訂，並由陳儀深館長進行全文審視後定稿，即將付梓。
在執行「二二八事件真相與轉型正義」計畫期間，基金會持續接到關心者的探詢：「這樣是不是就可以完成二二八轉型正義的工作呢？」我想答案應該是很清楚的：「當然不是」。如前所述，對二二八事件紀念基金會而言，進行真相的調查，或是轉型正義工作的推動，是法定的任務之一。而檔案局透過這兩年政治檔案的再發掘調查，也找到不少二二八相關的檔案，在可預見的未來，透過政府與民間持續的努力，應該還有更多的史料、檔案會出土。而這些新的檔案、史料當然也需要重新再整理。因此，《二二八事件真相與轉型正義報告稿》的完成或是出版，只是二二八轉型正義工作的階段性任務完成。未來，在此基礎上，如何繼續推動二二八轉型正義工作，將是基金會以及政府相關部門責無旁貸的任務。
另一方面，轉型正義工作的推動，並不只是為了向過去歷史交代，也是為了我們台灣人民的未來。就此而言，推動「二二八事件真相與轉型正義」的研究，是為了深化自由民主人權的價值，而此價值的強化，在今天正是強化台灣軟實力的重要方向之一：一方面是對過去歷史的重新檢討外，也是提醒國人記取歷史教訓，一起共同捍衛自由民主人權的價值，讓類似二二八事件這種國家公權力不當侵害人權的事件不要發生，並避免自由民主人權價值的倒退，而這必須透過國人的努力才能達成。期待本書的出版，有助於國人對二二八事件的認識，並共同為自由民主人權普世價值的落實，一起努力。
感謝研究團隊成員的付出，本會行政同仁的協助，以及稻鄉出版社同仁在出版作業的趕工、配合，使本書可以順利出版，呈現在國人的面前。
財團法人二二八事件紀念基金會董事長 薛化元
二、「二二八事件真相與轉型正義」研究計畫 緣起
蔡英文總統在 2018 年 2 月 28 日的中樞紀念儀式中說到：「台灣版的轉型正義真相調查，必須達到國際的標準。」、「在這份報告裡面，我希望會以專書或是專章的形式，將二二八的真相和責任歸屬，清清楚楚 地交代。」由於九○年代我國政府係將「二二八事件處理及補償條例」 （1995）與「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例」（1998）分別立法，而二二八和白色恐怖侵害人權的行為主體一樣是中國國民黨（政府），兩者涵蓋的時間長短、案件性質則有所不同，所以「台灣版的轉型正義」報告可以是兩本、也可以是一本。不過，吾人認為二二八事件不只是一個「案件」而已，它牽涉台灣經過半世紀日本統治之後， 進入中國國民黨統治時代的一個「悲劇性的開端」（A Tragic Beginning， 馬若孟和賴澤涵等合撰、九○年代出版之研究二二八事件的英文書名），它牽涉戰後國民黨治台的正當性以及台灣人的國族認同問題，加上距今時代較遠所以有較多的歷史迷霧需要釐清，才能進入如何轉型正義的討 論，所以，財團法人二二八事件紀念基金會從 2018 年 4 月開始推動本計畫──「二二八事件真相與轉型正義」研究，希望以專書的形式，比較能達成「更多的真相、更多的轉型正義」的目標。
在李登輝前總統時代的 1991 年 1 月，行政院成立「研究二二八事件小組」，負責諮詢、協調並對撰寫報告提供意見，成員 8 人包括：陳重光、葉明勳、李雲漢、遲景德、張玉法、何景賢、陳三井、賴澤涵，由陳重光、葉明勳擔任召集人，賴澤涵擔任總主筆；研究小組下設「工作小組」，任務是蒐集、調查相關資料，並撰寫研究報告，成員 5 人包括：黃富三、吳文星、黃秀政、許雪姬、賴澤涵。原擬為期 1 年，因資料取得問題有所延誤故實際只花了約 9 個月時間就完成報告，行政院在 1992 年 2 月 22 日公布，後經執筆人參考新增資料修改補充之後，出版為《「二二八事件」研究報告》（台北：時報文化出版公司，1994），本書具有官方報告的性質，而能運用口述史料與新出土的官方檔案，固有其貢獻，但為了涵蓋各地實情不免資料堆積有如百科全書，且限於當時官方立場未能檢討責任問題，不免有些遺憾。
在陳水扁總統時代，即 2002 年，由陳錦煌出任二二八事件紀念基金會董事長，該基金會於 2003 年 9 月的董事會通過成立「二二八事件真相研究小組」，由執行長李旺台提報的成員名單，包括張炎憲、黃秀政、薛化元、陳儀深等四位學者董事，兩位受難者及家屬代表鍾逸人、李榮昌，以及執行長李旺台共 7 人，共推國史館館長張炎憲擔任召集人（張炎憲本來就是研究二二八的前輩）；另為強化執筆陣容，再邀請李筱峰、陳翠蓮、何義麟（三位歷史學者）以及陳志龍、黃茂榮（兩位法律學者）加入，編撰方向包括：（一）釐清二二八事件中央與地方之決策及執行；（二）歷史、政治及法律責任之探討；（三）關鍵人物的角色分析。研究成果出版為《二二八事件責任歸屬研究報告》（台北：財團法人二二 八事件紀念基金會，2006）。本書確認蔣介石應負最大責任，陳儀、柯遠芬、彭孟緝等軍政人員應負次要責任，憲兵第四團團長張慕陶、基隆要塞司令史宏熹、整編第二十一師師長劉雨卿等三人是「鎮壓行動的共犯」。此外，對於情治人員、半山、社團與媒體工作者、線民、告密者、構陷者的責任亦分別做了討論。至此，除了透過二二八事件紀念基金會進行的「補償正義」以外，由官方（1992）或半官方（2006）出版的研究報告，對於清算歷史、發掘真相的所謂「歷史正義」，已有了一定程度的伸張。 然而 2006 年當時有當時的背景與條件，十幾年後的今日（2019）若由原班人馬就《二二八事件責任歸屬研究報告》自行增補似乎意義不大，不如保留原貌做為參考；事隔多年，官方檔案與民間研究成果皆已更為豐富，青壯年的優秀研究者輩出，應該可以集結起來，運用今日較豐富的二二八史料，提出現階段的研究成果。這就是本書規畫出版的主要原因。
今日的背景與條件與昔日有甚麼差別？在蔡英文總統主政下，執政的民進黨同時是國會多數黨，對於蔡總統五大競選政見之一的「轉型正義」有較好的實踐空間，事實上在「催討不當黨產」方面先經立法、再 由行政院成立專責機構，已有一定的成績；2017 年 12 月立法院又通過「促進轉型正義條例」，明揭「開放政治檔案」、「清除威權象徵及保存不義遺址」、「平復司法不公、還原真相、促進和解」等等目標，且促進轉型正義委員會必須在兩年內向行政院長提出總結報告後解散，其中有關二二八的「真相調查」與「轉型正義」如果要納入這個「總結報告」之內，限於時間與人力恐難周詳，基於「政府是整個的」，從而轉型正義的實踐主體本應包括文化部、教育部、內政部等等相關機構，所以財團法人二二八事件紀念基金會在此階段自告奮勇，主動推動「二二八事 件真相與轉型正義」的集體研究。本研究希望在 1992 年與 2006 年兩份報告的基礎上，將最近幾年新出土的檔案、口述史料暨相關研究成果補入，並體察「促轉條例」的立法精神，一方面要使二二八的真相更明確，一方面要對政府的轉型正義實踐略盡綿薄。以下分別說明各篇論文的重點。
本文作者陳儀深時任國史館館長、財團法人二二八事件紀念基金會董事兼真相研究小組召集人
三、從二二八事件的原因說起
1947 年發生二二八事件以前，台灣在國民黨政府統治下已經有員林事件、迎諧事件等衝突不安。關於二二八事件的原因，台灣省行政長官陳儀、省黨部主委李翼中以及情治人員在第一時間是怎樣向蔣介石報告的？南京的國民政府主席在 3 月 10 日的公開講話實已對事件定了調。這些官方說法不外乎「奸匪煽動」、台籍日本兵和流氓參加暴動、日本奴化教育的餘毒，甚至訴諸台獨或台人治台的偏狹觀念等因素，所造成的暴動。而處理委員會的台灣人士紳，則認為二二八事件是人民對於腐敗政治的不滿，所爆發的要求改革的行動；旅京滬、平津、東北的台灣人團體也都認為「陳儀政府失政」、「貪官汙吏」才是事件的主因。
本章的作者陳儀深博士，雖然在 1991 年的民間二二八研討會發表過有關二二八事件原因的論文，駁斥了「奸匪煽動」的官方說法，以及處理委員會提出逾越分寸的要求然後蔣才決定派兵的卸責說法，但當 1992 年行政院《「二二八事件」研究報告》提出之後陸續有官方檔案出版，及至 2017 年國史館出版的《二二八事件檔案彙編（廿三）》才首度 公開陳儀致蔣介石的「寅冬亥親電」，顯示 3 月 3 日南京政府即獲知陳儀所報台灣情勢嚴重、必須迅派「素質較良之步兵」來台「肅清奸匪」。換言之，檔案開放之後對於同一問題的探討，會有不同的寫法，早期根據金堯如、吳克泰等人的描述，可知於二二八事件期間中共地下黨在台不滿百人，無法承擔煽動、主導事變的指控，今日關於二二八與中共地下黨的關係，則有根據更豐富的史料所撰寫的研究論文，可以支撐相同的結論。
四、理解二二八事件所需要的「國際視角」
戰後台灣的國際地位，受限於戰爭後期開羅會議（的武斷）宣言，中國軍隊在美國的協助下占領／接管台灣，稍後美國更以駐南京大使館 vs.駐台北領事館的形式尊重了中國政府領有台灣的現實；然而戰後殖民地領土歸屬處理有一定的規矩，應以 1951 年於舊金山簽訂的〈對日和平條約〉為準據，在此之前，占領不等於擁有主權。既然，國際法上的「軍事占領」有其規範，1945 年至 1949 年的國民黨政府在台灣如何違越？除了1947 年二二八事件的屠殺行為，包括國民黨政府片面決定台灣人民的國籍，引起英國等外國的反應及其意義，皆應究明。這方面的討論，是由專研外交史的中央研究院近代史研究所的學者許文堂博士來撰寫。
五、台灣人在二二八事件中的兩條路線
本書既然以探求二二八真相為主要目的並討論相關的轉型正義課題，那麼除了政府方面採取軍事鎮壓、報復屠殺的決策與實際過程必須究明，台灣人方面的行為若不是旗幟鮮明預謀革命或叛亂，那是怎樣的反應呢？除了被動、無辜的受害以外，歷經日本殖民統治已形成某種共同體意識的台灣人、台灣社會，「反抗」是必然的，本章作者陳儀深博士，認為各地組成「處理委員會」也是一種反抗模式，它和「武裝路線」 的區隔比較，必須謹慎為之。1948 年出版、署名林木順撰的《台灣二月革命》，以及台獨運動前輩史明所撰《台灣人四百年史》，所描述的二二八事件，都把民代士紳為主所組成的處理委員會，看做妥協、放水，與武裝路線的「進步青年」對立起來，本文則認為，處委會與武裝路線難以截然二分，有些地方的處委會也扮演搜繳槍械、接管機關的角色，有些參加戰鬥的進步青年也說願當談判路線的籌碼、要為處委會拓展空間。本文爬梳各地處委會的組成，發現民代士紳所占的比例，由北而南、由西而東遞減，越基層的處委會分會支會，士紳民代的比例越低。其次，處委會成員在事件後遭到清算的比例很高，清算的方式包括列入叛逆名 冊、自首自新、被逮捕監禁甚至遭到殺害。
另一方面，武裝路線是指有組織、有目標的行動，本文描述青年、學生、原住民等等的反抗，但亦指出其侷限性。不論民代士紳為主的台灣人採取處委會的方式反抗，或是進步青年的武裝行動，事後都受到不同名目的清算。
六、事件中的軍事部署與鎮壓
吾人認為二二八事件是國家暴力對人民壓迫所造成的悲劇，所謂國家暴力，主要是透過軍隊與憲兵遂行加害。本章由靜宜大學的蘇瑤崇教授撰寫，蘇教授提出與 1992 年行政院公布之《「二二八事件」研究報告》 不同的觀點，他根據警總檔案認為事件發生前夕在台兵力有 1 萬 5 千名 至 2 萬名左右（不是「5 千餘人」），這數字的兵力用來鎮壓處理委員會和全台無組織的示威抗議民眾應該綽綽有餘，並無「兵力不足」的問題。其次，蘇教授認為 3 月 9 日「援軍」登陸以前，高雄要塞司令彭孟緝於 3 月 6 日即展開「偷襲鎮壓」，3 月 8 日的基隆、台北也展開「偷襲鎮壓」，這些都是行政長官陳儀指揮系統下的鎮壓。至於 3 月 9 日中央援兵到達以後，其主要任務是掃蕩桃園以南、嘉義以北，以及後來的綏靖清鄉。以上的發現與提醒，有助於釐清吾人今日所關心的責任歸屬問題。
本章並且指出，軍人的行動必須在法律與命令的範圍之內才能執行，超越法律與明令的行為即是犯罪，而二二八事件中，軍憲的鎮壓過程卻充滿「違法濫權」、「空白授權與無法狀態」，事後這些枉法亂紀的軍人不但沒有受到追究，而且受到獎勵、升官，可見，除了陳儀、柯遠芬、張慕陶、彭孟緝、史宏熹等等軍憲領導應被究責，最高領導人蔣介 石也應負起包庇、獎勵犯罪的罪責。
七、海軍與二二八
過去討論鎮壓二二八的軍事部署除了本地駐軍，多集中在憲兵、陸軍整編第二十一師的調度，國史館協修吳俊瑩則根據海軍總部與第三基地司令部等相當完整的文電檔案，加上相關口述資料，描繪出當年海軍在「鎮壓台變」中的角色。本章指出海軍第三基地司令黃緒虞誇大危情、迭電海總請求派艦增防，並將台籍海軍技術員兵五、六十人派登中程艦上集中管制，3 月 9 日下令（歸其指揮之高雄要塞第二總台長）彭啟超率軍肅清左營煉油廠，過程中濫肆拘捕、搜刮物資、甚至槍殺員工，應被究責。經蔣介石下令、海軍總部在事件中加派增防的船艦計有太康、太平、中海、美頌、美樂等五艦，原已在台的中程、中權艦則在左營、 基隆、馬公三地之間巡航，而伏波艦則於 3 月 19 日凌晨在烏坵嶼南方被（招商局由廈門駛往上海的）海閩輪撞沉，除了一名上尉獲救，艦上一百多名官兵連同艦長姜瑜全部罹難。本章同時指出，海軍（代）總司令桂永清在事件前曾與左營在地士紳餐敘交流，3 月 5 日曾將來台見聞 呈報蔣介石，是少數能反映台灣人心聲、朝向自我檢討的軍政要員。
八、事件中的情治機關
本章由服務於中央研究院台灣史研究所的林正慧博士所撰寫。本文大量引用近幾年出土的官方檔案，分析過去大家比較陌生的情治機關在二二八事件中的角色。當時南京政府所認定的情治機關有三：一是由軍統局改組而來的保密局，一是中統局，一是憲兵司令部，其中軍統局最早來台，二戰後期先寄身於警總調查室之下，縮編為保密局台灣站是在 1946 年 7 月，從事情報通訊、由林頂立擔任站長，由於在台網路密布，作者認為其蒐集情報的深度與廣度比其他單位略勝一籌。作者認為中統局在事件期間「弱勢挨打」、所屬台調室欠缺偵緝職權，須結納當地憲兵勢力協同工作；相較之下，憲兵系統的情蒐與行動能力兼備，所屬「特高組」原本就被賦予執行特殊任務之職權，「加上 3 月 11 日以後台灣治安委由憲兵負責，使得憲兵與所屬特高組，以及由台灣站人員組成的別働隊，或是台灣站外延組織的警總第二處，成為事件期間執行密裁、暗殺、未審處決的主要角色。
九、事件中的縣市長及其角色
國史館的纂修歐素瑛博士負責撰寫〈二二八事件中的縣市長及其角 色〉。由於台灣人士紳在事件中組成的處理委員會，在 3 月 7 日提出的 「三十二條處理大綱」中有要求「縣市長於本年 6 月以前實施民選」， 部分縣市的處理委員會且遵照陳儀的指示，推選 3 名縣市長候選人欲交由行政長官圈定，可見，各縣市的處委會與在任的縣市長之間有某種對應或緊張關係，本文就是在此脈絡下，將事件中各縣市首長與處委會的關係做分類，包括「由處委會維持」、「與地方駐軍配合」、「與處委會合作」、「與處委會對抗」等四種模式，其中如台南縣長袁國欽在事件中逃走、縣政屬於「由處委會維持」，事後竟能續任；又如新竹市長郭紹宗、嘉義市長孫志俊在事件中屬於「與處委會對抗」的模式，事後都自請辭職且立即照准，似乎賞罰不明、漫無章法。此種現象或可顯示縣市層級在當時台灣統治結構中的次要角色，可能不是今日究責時的主要對象。
十、二二八事件對戰後台灣司法的影響
本章由法律博士、師大公民教育與活動領導學系副教授劉恆妏執筆。首先，由於戰後國民黨當局明顯對台灣在地法律專門職業人才存有一定猜忌，因而在二二八處置上，顯現出在地法界菁英高比例的折損與 受難，就目前的資料整理，約有 2 成之多。 在這樣的衝擊下，選擇從司法體系出走、甚至離開台灣者大有人在。選擇留下的人，為求生存也必須學習沉默，甚至須棄守部分法治理念。這種趨勢加速了戰後台灣司法體制與司法文化中國化的過程，使得台灣本土在地法律人才邊緣化。
另方面，由於部分外省籍司法人員在二二八事件中被毆打，亦引發一波外省司法人員離職出走潮。在當局忌避本地人才的情形下，選擇以降低台灣司法人員之任用標準的方式，擴大主管機關引進外省人才的彈 性。除了剛開始一口氣引入 20 多名原本不具任用資格者，進入台灣司法體系任職外，此一違反「法院組織法」等法律的權宜性人事任命，一直被援用至 1950 年代初期，拉低了戰後台灣法院司法人員的素質，且在法官終身職的制度保障下，長期影響了戰後台灣司法的品質。
十一、新聞界之受難
二二八反抗之初，青年學生與海外歸來（懂得用槍的）前日本兵固是第一線的犧牲者，局面略定之後的報復屠殺更是悲劇之所在。二二八造成的傷害涵蓋各界，包括司法界（如吳鴻麒、李瑞漢兄弟）與媒體界（如阮朝日、吳金練、王添灯）等等的平日表現與事後遭難的情形，可以發現「報復、整肅」的痕跡。本篇論文集中討論新聞界受到的衝擊， 是由台北教育大學台灣文化研究所何義麟教授撰寫。從 1947 年 3 月 13日警備總部發布命令，將《人民導報》、《民報》、《大明報》等三家主要報社查封，理由是思想反動、言論荒謬、詆毀政府、煽動暴亂之主要力 量；作者還將事件期間 16 家報社被查封、停刊或雖持續發行但其發行人或記者被捕甚至死難的情形，做成表格，對當時新聞界受害的情形可以一目瞭然。此外，本章就二二八衝擊之後「報業版圖的變化與黨營媒體之擴張」、「箝制新聞與言論自由之法令」做了描述分析，有助於理解 二二八與後來白色恐怖統治模式的「一脈相傳」。
十二、二二八事件對校園的衝擊
台灣省行政長官公署自 1945 年 11 月接收以來，即全力推動「去日本化」、「中國化」政策，一改戰前日本在台的各項施政，並將中國的制度延伸到台灣來。然而，由二二八事件前學潮四起、事件中青年學生大量投入抗爭行動，在在可見校園動盪及師生對長官公署之不滿，「中國化」政策顯然成效不彰。二二八事件後，政府當局有鑑於各地青年學生以「盲從附和」者居多，乃宣布「寬大處理、既往不究」之原則，但亦同時展開一連串的整頓措施，從外在的關閉學校、懲戒師生，到內在的對師生思想進行「再教育」，加強國語文、中國史地教學，以及宣傳三民主義、施行軍訓教育等，並訂定相關的訓育規則，由上而下、由外而內，規範各級學校及學生之行為，對校園的控制轉趨嚴格。
本章由國史館的纂修歐素瑛女士撰寫，係針對二二八事件前後之校園，尤其是中等以上學校為中心，藉由國史館、國史館台灣文獻館、國家發展委員會檔案管理局等機關所典藏之檔案資料、政府公文書、報章雜誌，以及回憶性文字等相關文獻資料的爬梳，試圖說明二二八事件前的校園風貌、事件中學校、師生之行動及角色，以及事件後政府之作為、校園所受到的衝擊及影響等，期能把二二八事件對校園衝擊的方方面面 做適當描繪、與更周延的理解。
十三、外省人的傷亡人數問題
本章探討二二八事件中「外省人」傷亡人數的問題。方法上，分基層報告與上層總結報告兩類，透過分析考證其中內容，基層報告指各縣市政府或警察、保密局等情治單位所提供的報告；上層報告指長官公署、警備總司令部與監察院等三個機構，這是根據縣市基層的報告，綜合總結其結果後所撰述之報告。經由本文考證發現，政府高層藉由使用模糊的「死傷」一詞，以誇大實際外省人的死亡，或者並計本省人與外省人公務員的死傷數用以誇大外省人死傷人數。
總計，事件中外省人死亡與失蹤合計共 89 人，受傷 1,389 人。其中，失蹤 12 人，因族群衝突被毆而死者之外省公務員有 38 人，外省民眾有 8 人。因鎮壓而死於政府手中者共 31 人。死亡或失蹤者幾乎都是 成年男性，外省女性死亡或受傷案例極為罕見，台北市 1 位懷孕婦女王 采芹因受驚嚇流產，導致精神失常而失蹤，基隆 3 名女性受傷，新竹市 長郭太太受傷，彰化眷屬 1 人受傷，台南 1 名學生江彩霞手足毆傷，只 有 1 位女性民眾葉寶珠死亡，但卻是死於彭孟緝之鎮壓。而受傷者中多數是毆傷，重傷者為少數。
以百分比而言，外省人受害中，以受傷者居多，占全體近 94%，其次是被毆死亡公教人員約占 3%餘，再其次是因政府鎮壓而死約占 2% 餘，失蹤與民眾被毆而死者合計約占 1%餘。由此而論，當時台灣人對外省人攻擊是有針對性，以男性公務員為主要攻擊對象，而外省民眾是 在無法區別下遭到波及。相對之下，因政府鎮壓而死之外省人也有 31 人，近死亡失蹤總數的 1/3。由此可知，二二八事件中外省人的受害中，國民黨政府也是加害者之一，其中尤以高雄彭孟緝的鎮壓，帶給外省人最大的傷亡。
十四、二二八事件中的自新
本章由法律專業的劉恆妏教授執筆。「自新」二字除了傳統的「改過自新」意涵，在民國時期國民黨統治下的用語有其特殊意涵，有別於「自首」在刑法上的意義明確，「自新」比較模糊，二二八事件發生不 久，3 月 29 日長官公署公告「參加暴動分子非主謀者准自新辦法」，不再以是否為共黨分子為指標，而是針對「盲從附和或被迫參加」之「暴動分子」，要求往後應謹言慎行，若再犯將採重罰並與保證人連坐方式， 進行嚇阻。本章引用 1947 年 10 月 25 日警備總部所撰之〈本省二二八事變案犯處理經過〉，謂各地民眾依政府自新辦法辦理自新，報經前警總及全省警備司令部核准者，計 3,905 名。
十五、二二八與白色恐怖的歷史連結：從民間反抗的角度看
本章由中研院台史所的林正慧博士撰寫。1949 年國民黨中央政府遷台以後，除了少數中共在台地下黨員「先入為主的」反政府立場外，二二八事件的經驗是造成許多台灣人採取反政府立場的主要原因。二二八事件中參與反抗行動的人，在反抗的當時，即使對陳儀主政之政府不滿，卻仍冀望中央政府能為台灣人主持公道，但南京中央決定出兵鎮壓，以及事件期間軍憲警特的濫捕、屠殺，時間雖然僅數個月，卻影響往後半個世紀、促使許多台灣人更積極投身反政府的行動。
因二二八事件逃亡島外者，分成傾共與台獨兩種主張，儘管政治光譜兩異，但皆以二二八為其宣傳號召，且皆與島內存在某種組織與人員的連繫。此外，對島內的台灣人而言，不論是參與反抗行動或僅只是見證事件的過程，二二八是許多人思想與立場改變的重要轉折。有些人因此無懼於戒嚴高壓，主動投入反抗行動，或傾共、或台獨，因而遭到逮捕、羈押乃至槍決。當然，其中也不乏執政當局刻意清理，或秋後算帳所羅織、或因親友關係所牽連之無辜者，勾劃出從二二八到白恐的複雜樣態。
十六、二二八與白色恐怖的歷史連結：從政府鎮壓的角度看
由於九○年代政府處理轉型正義是將 1995 年的「二二八事件處理 及補償條例」與 1998 年的「不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例」分開處理，容易被誤以為是兩件不相干的事，所以林正慧博士用了較多的篇幅討論二二八與白恐的歷史連結，並且在上一章「民間反抗的角度」之外，還要在本章「從政府鎮壓的角度」看。
二二八事件之後，由於監察委員丘念台的積極爭取等等因素，執政當局對二二八參與分子有過一段強調「寬大處理」的階段。但隨著國共 內戰局勢的轉變，1949 年國民黨政府移往台灣之後，因懷疑共產黨等異議分子潛伏台灣的情況下，以複式的情治單位多線齊發、進行內部偵防，並透過情報布建、逮捕偵訊等手段，企圖清查、清理曾經參與二二八事件的民眾。
此一嚴密監控始於 1955 年 11 月國防會議副秘書長蔣經國之指示，至1962 年 9 月化為實際政策，飭令各地警察機關負責，此後二二八參與分子被代稱為「戊寅分子」、「丁亥分子」或「靖平分子」，由地方警察系統從入出境之申請、戶籍查考，乃至平日思想言行皆嚴密監偵記錄，且此類管考不輕易停偵，多至當事人死亡時方得註銷。此外，對二二八參與分子的調查與管考也是機關保防的主要業務，除接受檢舉進行調查外，各機關保防單位亦常奉上級指示在特定時期，對包含二二八參與分 子在內的異議分子進行防範與警戒行動。1970 年代之後，每逢二二八前後，國家機器常動員軍政黨情等單位，對二二八活動或可疑分子進行防範清查。綜言之，二二八事件雖已平息，但國家對「二二八分子」的疑慮擴大為對人民的暴力，包括祕密監偵、逮捕判刑、長期管考等形式。
十七、海外二二八事件紀念活動之傳播與影響
本章由台北教育大學台灣文化研究所何義麟教授撰寫。1947 年以後，二二八事件的消息開始在海外傳播，但台灣島內卻逐漸成為禁忌。 1958 年間，國民黨政府以戴紅帽的方式，繼續將事件原因歸諸共產黨陰謀，以無形的壓力讓新聞媒體避免談及二二八。相對地，部分支持中共的台灣左翼分子，以及台灣獨立運動者，每年都在海外各地舉辦二二八事件紀念活動，儘管雙方的歷史解釋不同，期待解放台灣與追求台灣獨立的目標也明顯衝突。但國民黨政府情治人員，卻誣指所謂共匪與台獨分子是同一夥人，打壓所有政治異議人士。本章運用檔案與報刊雜誌，檢視海外台灣人如何舉辦二二八事件紀念活動，並分析國民黨政府封鎖 這些消息的意圖。1980 年代，隨著黨外運動的擴展，二二八事件這個名詞再度被提起，並逐漸出現在公共論壇，最後終能打破禁忌，讓這個重要日子成為「和平紀念日」。回顧這段歷史，不僅可檢視海外政治反對運動的動力來源，同時也能藉此了解台灣人爭取言論自由的艱辛歷程。
十八、解嚴後的二二八平反運動
本章由政治大學文學院院長、同時也是財團法人二二八事件紀念基金會的董事長薛化元教授撰寫。台灣二二八事件的平反是以民間社會運動「挑戰禁忌」的方式展開，伴隨著台灣社會逐漸自由化、民主化的外在條件，得到官方的迴響，而 有 1990 年代的立法、政府出資成立基金會進行補償的模式。觀乎 1987 年「二二八和平日促進會」成立（同一年解除戒嚴）、1988 年省文獻會 派員分赴各地做二二八的口述歷史、田野調查，同年 8 月 19 日第一座二二八紀念碑由民間興建於嘉義市，這樣的時序，可見時代氣氛的轉變， 慢慢銜接到 1990 年李登輝時代的來臨。其間，國民黨政府作為昔日的加害者，如何回應民間以及民進黨要求轉型正義的壓力？這一段台灣經 驗也許不如德國或南非經驗之足為典範，但也有值得記錄的特色。
十九、解嚴後歷任總統對二二八轉型正義的作為
本章由國史館協修吳俊瑩撰寫。本章旨在說明解嚴後的三位總統李登輝、陳水扁、馬英九，就二二八事件在轉型正義上已經做的工作及其執行過程。轉型正義在國際的脈絡上，主要包含三個主要任務：第一是處置加害者；第二是賠償受害者；第三是歷史記憶的保存。但在台灣， 二二八在公共論述的場域幾被噤聲 40 年，當政府願意面對時，已經是 40 多年以後，加上台灣政治情境是威權獨裁政體民主化之後，繼續由 國民黨執政 12 年，二二八事件要由政府出面起訴處置加害者，實踐刑事正義，在主、客觀上幾乎是不可能之事，受難者家屬只能自力救濟，皆徒勞無功。退而向輿論卑微呼籲相關責任者能夠道歉、認罪，說明當 時過程的真相，但事實是，當時的人沒有一個人道歉過。
在台灣的歷史脈絡情境下，轉型正義在二二八事件上所能開展的面向已經受限，能做的主要是以下四個面向：一、究明真相；二、釐清責任歸屬（追究責任）；三、對受害者的道歉與賠償；四、歷史記憶的重塑與保存。除開第三項對受害者／家屬的賠償，真相、責任、歷史記憶的保存，主要是環繞在歷史正義的面向，所謂釐清責任歸屬、追究責任，在當下的台灣，很大程度也只能如實地揭露哪些人做過哪些事，提供人 們辨認過去、認識當下、思考未來的依據。
本文依序呈現李登輝、陳水扁、馬英九總統在前述四個面向上的相關工作及推動經過。本文架構，對李登輝總統任內敘述較詳的原因，一方面是官方對二二八的官方平反始於李登輝，大體決定政府面對二二八的調性與方式；二方面是相關檔案材料已移轉檔案管理局成為國家檔 案，利用較便，故能做出比較細緻的描繪。
二十、結語：轉型正義的必要與未竟之路
二二八事件具有屠殺（massacre，即短時間內、大量的、殘忍方式 的殺戮）的特性，且不若 1949 年以後的「白色恐怖政治案件」那般通常留下審判文件，所以二二八的確切死傷人數不易計算，可是又常被拿來質疑與爭辯。吾人應該先做資料彙整，包括當時中外媒體的報導、官方檔案出現的片段數字、民間團體的說法，以及最近研究者提出的數字，包括「外省人」在內的受害情形，應該力求客觀予以認定，這是面對「死傷人數」問題應有的態度。這方面的研究仍在進行之中，成果仍不夠全面，謹先就外省人受害部分列入出版。
需要提醒的是，1990 年代開始的平反與補償作業，雖然結果而言對 象主要是「本省人」為主，但是 1947 年事件發生當時，即 3 月 21 日官方已公布施行「台灣省行政長官公署暨所屬各機關公教人員因二二八事件傷亡損失撫卹救濟辦法」，所謂公教人員，在當時主要是「外省人」。
1947年事件之後，當局仍以「曾參加二二八」為由繼續追捕的案例屢見不鮮，中共地下黨在二二八期間固然條件不足、角色有限，但事變 之後的民怨與失望加速了地下黨在台灣的組織發展。1949 年再度宣布戒嚴、尤其「中央政府遷台」之後，國共內戰失敗的經驗使統治當局猶如驚弓之鳥，更加強特務高壓統治，冤假錯案頻傳，人權傷害案例罄竹難書。這方面，即二二八與白色恐怖案件的連結，是本書研究成果的重要部分，請各界指教。